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流域治污怎样厘清“一河糊涂账”
来源:半月谈  /  录入时间:2009-11-26  /  点击数:1828

近年来,我国跨界水污染事件时有发生,不仅造成群众饮水困难,而且给下游带来了巨大经济损失,还会影响社会稳定。如何治理跨界水污染难题?半月谈记者在调研中发现,当务之急是建立健全相关机制体制,“量化”地方政府责任,并加大行政和经济处罚力度。

现状:各管一段的办法

割裂了江河整体性

随着我国加大流域水污染防治工作力度,重点流域水污染防治取得新的进展,但跨界水污染近年来仍不时发生。自2004年以来先后发生了沱江特大水污染事故,松花江重大水污染事件,白洋淀水污染事件,广东北江镉污染事故,湖南岳阳砷污染事件,太湖水污染事件,巢湖、滇池蓝藻暴发等等。环保部公布的2008年《中国水环境状况公报》显示,全国地表水污染依然严重,七大水系水质总体为中度污染。

是什么原因使流域污染日趋严重?“最关键的是利益驱动和地方保护主义在作祟。”河北省环保厅副厅长杨智明一针见血地指出,这很大程度上与“铁路警察,各管一段”的管理体制相关。在上下游间,水质污染成了“一河糊涂账”,板子打不到任何人头上。

覆盖河北省多个县市的子牙河水系,曾是全省污染最严重的河流,各级环保部门经常明察暗访,严厉处罚,但检查人员前脚走,企业后脚就开始排污。许多企业虽安装了自动监测设备,但这些设备经常被做手脚。“长期以来,跨行政区水污染防治低效甚至无效,省与省之间如此,市与市之间甚至同一个市的县与县之间都是如此。”石家庄市环保局副局长岳存义说。

淮河流域人口密度居我国江河流域之首,特殊的地理位置、人口的增加、工农业污染的加重,使淮河流域的污染问题日趋严重。“地方保护主义导致了跨界水污染防治的低效,成为我国水污染治理的一项制度痼疾。”对淮河污染治理长期关注的全国政协委员、安徽大学副校长吴春梅说,江河流域具有不可分割的整体性,而行政区划却将这种整体性打破了。在经济利益驱动下,流域上游引进水污染项目,上游发展了经济,下游污染了环境; 而在进行环保考核时,下游又会把责任推给上游。

有关专家指出,不管是水污染防治法,还是《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》,对跨区域环境问题的责任追溯程序及赔付金额,都没有明确的规定。跨界污染纠纷主要是由当事双方政府协商解决。但是由于欠缺制度和法律规定,仅靠协调解决的办法往往难以奏效。

对策:让排污者“丢钱又丢人”的新机制

“上游污染下游,上游政府就要付出代价。”河北省在污染最严重的子牙河水系实行河流跨市断面水质考核,不仅与“区域限批”和地方领导的“官帽”挂钩,而且从超标排放地市财政中扣缴“生态补偿金”,并排名公布。

“这种使向下游排污者‘丢钱又丢人’的新机制,厘清了地方政府的责任。”河北省环保厅厅长姬振海说,“新机制实行一年多来,已扣缴近3000万元,子牙河水质显著改善。今年河北省不仅在七大流域全面推广,并且出台了《减少污染物排放条例》,明确规定上游污染下游需买‘生态补偿单’。”

去年年初,河北省明确子牙河流域各市、县政府主要领导对本行政区域内的河流负责,把河流污染治理情况纳入地方政府领导考核内容,对完不成任务的“一票否决”。跨市断面水质目标考核与财政挂钩,自2008年4月份起,省财政厅每月按环保部门提供的监测数据,直接从有关市财政年度经费中扣缴10万元至300万元的生态补偿金,连续4个月超标的将被“区域限批”。

“水污染治理的关键,不仅仅是技术和资金问题,更重要的是体制机制问题。”杨智明说,“过去发现污染我们就去追查污染源,可是追来追去也不一定能追到污染企业。新制度用各市跨界断面水质检测指标说话,如果水质不达标,就被通报并从地方财政扣钱。”

据了解,河北省子牙河生态补偿制度实施后,流域内各县、市也先后出台了相关制度,比省里的规定更严。“对水断面监测不合格的县市,我们不但扣款通报,还挂‘红牌’、‘黄牌’。挂了‘红牌’的,主管副县、市长停职;挂了‘黄牌’的,对主管副县、市长进行诫勉谈话,如果两个月不能达标,就变成了‘红牌’。”岳存义介绍。

在新机制的“倒逼”下,各地把目光盯在了污水处理厂的建设和严控污染企业上。河北省去年新增污水处理能力约占全国当年新增能力的10%,全省城镇污水集中处理率达到70%,提前两年完成“十一五”规划目标。今年全省将再建成50个污水处理厂。子牙河污染程度总体上也呈下降趋势,主要污染物从过去的1000mg/l,到目前基本控制在200mg/l以内,达到多年来最好水平。

建议:在全流域推行

断面考核与补偿时机已趋成熟

从今年7月1日开始,环保部向社会发布国家地表水水质自动监测站的实时监测数据,全国七大水系在内的63条河流、13座湖库水质的实时状况向社会公开。环保部有关人士认为,此举可以预警预报重大或流域性水质污染事故,解决跨行政区域的水污染事故纠纷。

“这些基础数据使公众和社会组织多了一个渠道获悉实时信息,有助于形成公众监督。”杨智明说,更重要的是为在全国推行流域补偿机制提供了可靠的依据。过去流域污染难以分清责任,最关键的是没有这些客观权威的数据。

在此之前,江苏省推行了“河长制”,即由各级党政主要负责人担任“河长”,负责辖区内河流的污染治理,把河流水质达标责任具体落实到人。这一机制有效调动地方政府履行环境监管的执政能力,让各级党政主要负责人亲自抓环保,有效解决了政府对环境负责的难题,有利于统筹协调各部门力量,运用法律、经济、技术等手段保护环境,方便各级地方领导直接进行环保决策和管理。

“我国流域推行断面考核与补偿时机已日趋成熟。”杨智明分析认为,环保部实时公布重点流域水质断面状况,江苏省明确党政领导干部对环保负责的“河长制”,再加上河北省让排污者“丢钱又丢人”的生态补偿机制,“如果将这三方面的创新实践融为一体,将为推进我国流域或区域跨界污染的治理提供一个新的思路。”

有关专家认为,实行“三位一体”的治污机制不仅可应用于跨县、市流域治污,同样可适用于省际跨界流域治污。但在实行中需注意三个问题,一是在指标的确定上要有科学性和可操作性,并且循序渐进,让上下游利益相关者都心服口服;二是必须有从中央到地方财政部门的配合和支持,否则扣缴生态补偿金难以落实;三是对于补偿标准、支付方法、责任认定等要认真研究,扣缴标准要因流域、区域制宜,以有效解决“违法成本过低”的问题。(张洪河 梁鹏 李兴文 杨希伟)