严格水资源管理 精心呵护申城生命线
来源：中国水利网站 / 录入时间：2012-01-04 / 点击数：1428
上海缺好水 盼好水
上海地处长江三角洲东缘、太湖流域尾闾，位居中国黄金海岸和长江黄金水道交汇点，东接一望无垠的大海，西连碧波万倾的太湖，南滨烟水茫茫的杭州湾，北靠浩浩荡荡长江，千百年来始终沉浸在江水、河水、海水环绕的母体怀抱之中，并形成了河汊纵横、湖荡密布独特的自然特征。特殊的地理位置，复杂的气候条件，决定了上海水量多、好水少、水污染等水问题突出，使得上海水资源管理任重道远。
困难之一：受地理位置影响。上海现有河道3万余条，各类湖泊26个，河面率为10.1%。2010 年，本地水资源量为30.87亿立方米，过境水资源中太湖流域来水量为148亿立方米，长江干流来水量为10440亿立方米。上海不缺水但河网水质较差，上海地处太湖流域和长江流域的下游，水资源的配置和量质变化受上游来水的影响较大。以水功能区划为例，2010年太湖流域省际边界水功能区达标率为20％左右，上海市太湖流域区水功能区达标率为19.1%，因此，完成上海市2015年水功能区达标率目标，需要借助流域上下游的整体联动和共同努力。
困难之二：受水资源利用结构影响。2010年上海市用水总量为126.29亿立方米，其中火电工业直流冷却用水量约占全市用水总量的60%，鉴于其所占比例较高，按国家现有统计方式本市万元工业增加值用水量偏高，在全国31个省市中排名22位（2009年）。因此，本市在其他行业开展产业结构调整和用水设施改造等节水措施，对降低万元工业增加值用水量的幅度较小。上海属于水资源综合规划确定的二类地区，到2015年应控制在28%的下降率，任务很重，困难很大。
困难之三：受管理重心上移影响。上海市75%以上的取水量由流域机构负责审批。根据国务院460号令，由取水审批机关（流域机构）下达年度取水计划。因此，本市取水总量由流域机构控制，每年的取水计划也大部分由流域机构下达，而考核目标由地方政府承担，压力很大。
多措并举 探索努力
经济社会的率先发展，需要坚实的水资源管理体系作支撑。为化解水资源紧缺矛盾，上海经过多年实践探索，针对过境水量丰沛、河网水质堪忧的水资源现状，及特大型城市的经济社会发展特点，有效地推进本市水资源的统一管理。
举措一：加强监管，保障水资源的科学利用
一是严格水资源论证和取水许可。制定了《关于本市建设项目水资源论证实施分类管理的通知》，对建设项目分类开展水资源论证工作，对区县水资源管理部门和水资源论证资质单位，提出了以用水总量控制为核心的“三条红线”控制项目论证新要求，严格限制不符合国家产业政策以及高耗水、高污染的建设项目；对在黄浦江或内河采用直流式冷却工艺的电厂项目不再予以审批；开展了取水许可和水资源费征收专项检查，有针对性地制订整改措施，为进一步规范本市的取水许可和水资源费征收管理工作理清了思路。同时，针对节能减排的新要求，研究开展了世博园区、国际客运码头等河水源热泵的取水管理，进行了黄浦江热污染负荷及其热环境容量分配的研究。
二是实现取水监管到位。取水户地下水全部、地表水（除部分火电工业和农业未计量外）基本实现装表计量，加强了取水户的监督检查，对不安装计量或计量不规范的用水户要求重新安装。取水许可地表水实行流域、市、区三级管理，地下水实行一级管理。特别是地下水监管取得明显成效，自2003年本市实行新一轮地面沉降控制工程以来，通过取水许可换证、计划用水监管、郊区集约化供水等措施，进一步压缩地下水开采量，同时，通过学校、战备设施、住房保障基地和大型公共场所等专用回灌井建设，并充分利用在用深井的回灌能力，实现了全市地下水的采灌平衡，2011年至今开采量1034万立方米，回灌量1600万立方米，回灌量已超过开采量，地下水位得到大幅度回升。
三是开展取水总量控制的技术研究。组织编制《2015年上海市取水许可总量控制指标和分配方案》，通过对取水许可宏观总量控制和微观水量分配方案的基础研究，确定分区域、分行业取用水量控制指标原则，促进水资源的和谐开发、合理配置和高效利用。
举措二：积极实践，推进节水型社会建设
“十一五”期间上海市万元GDP用水量从125立方米下降到75立方米，下降40％；万元工业增加值用水量由197立方米下降到131立方米，下降33.5％；工业用水重复利用率由80.9％提高到82.4％。上海市以节水型社会建设为载体，不断提升水资源的利用效率和效益。
一是建设水资源管理体系。形成了集取水、供水、节水、排水、水资源保护、水环境治理为一体的市、区两级水务（水资源）管理体制，建立了由市、区县水行政管理部门、行业主管部门和用水单位组成的三级节水管理网络，计划用水、定额管理、取水许可、水平衡测试等水资源管理各项制度得到有效落实。另外，自2004年起逐步对原有的《上海市产品用水定额》进行修订，逐步将行业用水定额以地方标准的形式进行颁布，已发布医院、学校、宾馆等非工业行业以及火电、饮料、纺织等高用水行业的地方定额标准，目前尚在对17个行业的定额进行修编。
二是建设节水工程技术体系。目前全市计划用水户已经达到3万户，全市计划用水率达到82％；大力推广节水技术和工艺，加强节水设施改造，推广使用循环用水、蒸汽冷凝水回用、节水器具和非传统水资源开发，逐步形成以上海化工园区、金桥出口加工区等为主的循环型工业用水示范；以东方城市花园、怡东花园等近千个住宅小区为主的高效型生活用水示范；以孙桥现代农业园区为主的生态型农业用水示范以及以雨水、海水利用为主的非传统水资源开发利用示范。“十一五”期间本市还更新改造9升以上家庭用老式便器水箱配件17万套，在学校、宾馆和医院的集中浴室推广安装IC卡智能型淋浴计量器具，完成企事业单位水平衡测试409户，全市累计完成节水项目3154项，日节水量约40.64万立方米。
三是建设节水社会行为规范体系。在每个“世界水日”、“节水宣传周”举办重大的节水宣传活动，发挥学校、社区、企业的优势和作用，组织节水志愿者，动员全社会力量参与节水宣传。并与市文明办、市经信委、市教委等联手，全面推进节水型区县、工业园区、小区、校区、企业的试点示范工作。以26集国产原创高清动画片《滴水精灵》为代表的一批节水宣传作品受到了广大群众的喜爱。
举措三：综合治理，开展水环境保护
为改变长期以来河道脏、乱、差的现象，自1998年起上海市全面推进以苏州河环境综合整治带动全市中小河道的整治工作，以改善城市水环境面貌，重点采取“截污治污、沟通水系、调活水体、营造水景、改善环境”等手段，以三年为一轮进行计划安排，持续推进水环境治理工作，
一是提高饮用水水质。上海市人大出台了《上海市饮用水水源保护条例》，用更加严格的手段对饮用水水源地实施全面保护。借鉴国际大都市“多源供水、水库调蓄、集中保护”的水源地建设经验，上海市研究制定了“两江并举、多源互补、安全可靠”的水源地建设格局，明确了四大水源地的建设目标。在继续加强利用和保护黄浦江上游水源地的同时，加大了长江口青草沙、东风西沙等优质水资源的开发力度。通过十五年的系统研究和三年的建设，2011年青草沙水源地基本建成通水。东风西沙水源地日前也开工建设。上海市政府2010年以1号文的形式发布了条例的实施意见，组织开展了饮用水水源地保护达标建设工作。同时，为实现水源地的有效保护、水资源的配置节约和农村饮水安全的有效统一，本市正在积极推进郊区的供水集约化工作，计划到2012年基本完成除崇明县以外的郊区集约化供水任务，2015年全面完成全市的集约化供水工作。目前已累计关闭内河取水口70个、公共供水深井115口，把内河污染的水源逐步统一集中到划定的四大保护区，全面改造漏损严重的农村输配水管网。
二是加强污水治理。本市推进污水治理工作的总体思路是中心城区建设集中处理系统，郊区城镇化地区建设区域性相对集中的污水处理系统，农村自然村落探索建设分散的污水处理工程。目前，本市已基本形成了由石洞口、竹园、白龙港、杭州湾、嘉定及黄浦江上游、崇明三岛六大服务片区组成的区域污水治理框架体系，污水管网基本覆盖所有乡镇。2010 年末，本市共有城镇污水处理厂53座，全市城镇污水处理率为81.9%。同时积极推进污水厂污泥的处理处置和农村生活污水的治理工作。
三是推进河道整治。上海从1998年开始实施新一轮河道治理，并打响了四大战役。一是全面推进苏州河综合整治，实现苏州河基本消除黑臭；二是全面推进中心城区黑臭河道整治，实现中心城区201条段河道基本消除黑臭；三是全面推进郊区黑臭河道治理，实现郊区河道基本消除黑臭；四是推进郊区村镇“万河整治行动”。通过十多年的河道整治，实现了全市河道初步整治一遍的目标，河道重新焕发出勃勃生机，逐步恢复整洁、自然、生态的江南水乡风貌。值得一提的是苏州河环境综合整治，按照“以治水为中心，全面规划，远近结合，突出重点，分步实施”的方针，在全面规划的基础上，通过三期工作的建设，基本完成苏州河的环境综合整治，累计完成22项工程，总投资约140亿元。苏州河干流在2000年基本消除黑臭，2002年以来市区河段的主要水质指标达到地表水V类（景观水）的标准，2008年主要指标已与上游来水水质基本一致。苏州河市区河段出现成群的小型鱼类，两岸市容明显改观，改善了市民的生活环境。
举措四：积极探索，建设水资源管理的基础体系
2008年起以水利部水资源实时监控系统建设项目为平台，实现了水资源管理静态信息和动态信息的整合；基本实现了所有水功能区每月一次的水质监测，在黄浦江干流、苏州河和淀山湖等主要水功能区建立了水资源实时监测系统；实现了黄浦江上游、青草沙水库、陈行水库水源地水质的实时监测和长江口氯化物的实时监控；基本建成全市污水处理厂尾水排放口监测系统，实现了全市80％以上污水排放量的监控；今年年初，上海市水务局和上海市统计局联合完成了“上海市水资源统计和核算体系研究”项目，通过国民经济水资源核算的地区试点，规范和完善了上海市水资源的统计和信息发布，累计在统计部门登记备案37张统计表格。
目前，本市已基本形成相对完善的法规体系，涉及17项地方性法规和10项政府规章。对《上海市供水管理条例》和《上海市节约用水管理办法》进行修订和完善，形成了包括《上海市冷却水循环设施使用管理规定》、《上海市节约用水“三同时、四到位”管理规定》、《上海市用水定额（试行）》、《上海市用水计划指标核定管理规定》、《上海市水资源费征收使用管理办法》、《上海市涉水对象分类名称及代码（试行）》以及《上海市节水型区（县）、工业园区、企业（单位）、学校（校区）及小区评价指标及考核办法》等水资源管理规范体系。
同时，为进一步探索实施最严格的水资源管理制度，研究水资源管理的考核指标及其关键技术，本市正在推进《上海市落实最严格水资源管理制度基础评估和体系建设研究》、《上海市取用水总量控制指标及其分配方案》、《上海市地下水开发利用和保护红线管理体系研究》、《上海市农业用水效率调查评价及对策措施研究》、《上海城市供水管网自来水漏损调查及其评估方法研究》、《上海市建设项目设计文件节水篇编制指南及评估导则研究》等课题和专项的研究，为提出合理可行的用水总量、万元工业增加值用水量、农业灌溉水有效利用系数及水功能区达标率，以及开展实施最严格水资源管理的监测统计评价体系，提供科学的依据。
经过多年的努力，上海市在取水管理、计划用水和节约用水、水环境治理、水资源基础管理等方面积累了一定的经验，水务一体化管理体制为实施最严格的水资源管理制度奠定了基础，也为三条红线的制度建设奠定了一定的基础条件。
健全机制 科学发展
经济高速发展，城乡统筹发展，上海人民对全面小康的理解更深，同样对治水的期许更多。水是战略性基础资源，也是上海实现可持续发展的重要保证。展望未来，上海市委、市政府高度重视，把贯彻落实中央1号文件和中央水利工作会议精神作为加快转变经济发展方式，推动上海“四个中心”建设的重要契机，正谋篇布局，从三个方面努力构建高效、严格、权威的水资源管理制度和法规体系。
一是切实加强对水利改革发展工作的领导
研究制定实施意见。中央1号文件出台后，市委、市政府专题研究部署实施意见起草工作，并迅速组织力量开展文件起草。7月6日，市委、市政府印发实施意见，明确了今后5～10年上海水利改革发展的指导思想、目标任务、工作重点、配套政策和责任分工。
迅即召开工作会议。中央水利工作会议召开之后，市委、市政府于7月29日召开了市水利工作会议，对加快上海水利改革发展工作进行了全面动员和部署，中共中央政治局委员、市委书记俞正声主持会议并作了重要讲话，市委副书记、市长韩正作了全面部署，副市长沈骏、姜平分别就水利改革发展的有关工作作了具体部署。
细化落实责任分工。上海实施意见提出了一系列目标任务和政策措施，明确了26个市级部门和各区县的责任分工。市水务局作为上海水利改革发展工作的牵头部门，将所承担的目标任务细化为170项，从目标任务、工作进展、工作措施、节点安排、责任分工等方面作了明确，并建立了督办考核机制，以确保任务落到实处。
组织开展监督检查。根据监察部、水利部《关于加强对〈中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定〉贯彻落实情况监督检查的通知》精神，上海建立了由市监察局、市水务局牵头，市发改委、市农委、市财政局、市规土局等部门组成的监督检查工作领导小组，制定了监督检查工作方案和年度计划，开展了相关培训工作，从责任落实、投入保障、水利建设任务推进、资金使用管理、创新水利发展体制机制等方面，对各区县和市有关部门贯彻落实情况开展监督检查。
各区县也积极响应市委、市政府号召，主要领导亲自挂帅，制定出台实施意见，召开水利工作会议，推进相关贯彻工作，全市上下形成了共同推动水利改革发展的合力。
二是建立健全水利投入稳定增长机制
水利建设基金、土地出让收益提取10%管理办法即将出台。根据国家《关于水利建设基金筹集和使用管理办法的通知》和《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》精神，结合上海实际，市发改、财政、水务等部门通力协作、密切配合，及时拟定完成了上海市水利建设基金管理办法和土地出让收益提取10%管理办法，目前两个办法已经市政府同意，近日即将出台。
力争“十二五”水利投入翻一番。上海“十一五”水利投入282.2亿元，其中2010年投入53.4亿元。根据《上海市水务“十二五”规划》，“十二五”水利投入需求为503.3亿元。按目前资金渠道测算，预计全市每年可用的资金约100亿元，主要来源为河道修建维护费、水利建设基金和土地出让收益10%。“十二五”期间，上海水利建设总的投入需求与资金来源基本匹配，可以实现水利投入“翻一番”的目标。
抓紧制定配套政策。在水利建设基金、土地出让收益10%使用管理办法即将出台的基础上，针对水利工程建设中存在的征地动迁、用地指标、区县配套等实际困难，市相关部门正抓紧研究制定重点水利项目的土地征收和房屋征用市级资金补贴、水利设施养护管理市级资金补贴、水利固定资产投资项目纳入市重大工程项目管理、优先保障重点水利建设项目用地指标等相关政策，并督促指导区县制定相应的配套办法和细则，切实发挥政策机制的保障和牵引作用。
三是积极推进最严格水资源管理制度试点工作
根据水利部《关于开展加快实施最严格水资源管理制度试点工作的通知》要求，上海是全国试点省市之一。目前，上海已起草了《上海市实施最严格水资源管理制度试点方案》。方案结合上海实际，以三条红线制度建设和三大保障体系建设为重点，提出了试点工作的指导思想、基本原则、目标任务和考核要求。试点方案将在充分征求意见并完善后报市政府和水利部审批，有关指标分解、定额修编、环境容量计算、监测系统建设以及考核办法等基础性工作也在同步推进之中。
在三条红线制度建设方面，将着重建立和完善以各区县和企业（集团）为对象的用水总量控制分配和管理制度、以地下水采灌平衡为目标的地下水管理制度、以取用水定额管理为核心的计划用水管理制度、以水域纳污总量控制为基础的水功能区监督管理制度。
在三大保障体系建设方面，将着重建立以地方行政首长负责制为重点的组织保障体系、以水资源管理信息系统为重点的能力保障体系、以水资源管理条例为重点的法规保障体系。试点方案还明确了试点工作的组织领导、工作机制、责任分工、经费保障和宣传动员等。
水利兴天下定，仓廪实百业兴。只要不断解放思想、开拓创新，扎实工作，高质量高标准做好严格水资源管理的试点工作，相信在上海这块神奇的大地上，一定会谱写出水让城市更美丽、水让生活更美好，水让社会更和谐的新篇章！
