实施“一湖一策” 保护湖泊生态
来源：中国环境报 / 录入时间：2012-09-25 / 点击数：2087
湖泊保护思路的一个重要转变
“一刀切”的湖泊治理方式显然已经不适合当下复杂的湖泊污染现状。近几年实行的“一湖一策”保护方式体现了因地制宜的特点，让湖泊治理产生了良好效果。
由于开发利用湖泊流域资源的强度不断加大，导致我国一些湖泊出现了一系列的生态环境问题：水体污染严重，富营养化趋势明显，水环境质量不断下降。《2011年中国环境状况公报》显示，我国26个国控重点湖泊(水库)中，Ⅰ~Ⅲ类、Ⅳ~Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的湖泊(水库)比例分别为42.3%、50.0%和7.7%。轻度富营养状态和中度富营养状态的湖泊(水库)占53.8%，中营养状态的占46.2%。
在这种情形下，采用“一湖一策”的湖泊生态环境保护方式，显得非常及时且有必要。以往各地在湖泊污染治理方面作了大量工作，但湖泊污染严重的状况并未从根本上得到彻底改变，其症结之一即在于湖泊特点各异，缺乏针对性强的政策措施。
我国湖泊数目众多、成因各异，其周边的生态特点、流域经济产业结构和发展方式迥异，受污染的种类和污染状况也各有不同。因此，在湖泊治理和保护中，如果不能因地制宜、区别对待，那么湖泊的治理很难产生实际效果。
那么，实行“一湖一策”到底有哪些好处呢？启动保护水质良好湖泊试点，实行“一湖一策”治理方式，不但有利于避免走“先污染、后治理”的老路，也有利于因地制宜地解决制约湖泊治理的关键问题。相比于大江大河，湖泊的生态比较脆弱，污染、破坏比较容易，而且一旦污染，治理成本巨大，甚至不可逆转。财政部、环境保护部启动水质较好湖泊生态环境保护试点，鼓励探索“一湖一策”的湖泊生态环境保护方式，引导建立湖泊生态环境保护长效机制。这在湖泊保护思路上是一个重大转变，从以前保护已经污染了的湖泊转向重点保护水质较好湖泊。这种变被动治理为主动保护的思路，更好地避免了众多湖泊再走“先污染、后治理”的老路。
同时，实行“一湖一策”，还可以在湖泊治理时分类指导，因地制宜，根据不同湖泊的环境问题及其成因，明确治理的重点和难点，有针对性地解决制约湖泊治理的关键问题，从而可以避免“一刀切”治理方式所带来的弊端。
我们还应该认识到，虽然许多地方在湖泊治理方面已经开展了“一湖一策”的尝试，也收到了良好效果。但是，复杂的湖泊污染问题仍需要辩证分析。既需要“一湖一策”有针对性地治理和保护，也需要跨流域、跨地区统筹协调、共同治理。
同时，地方政府配套资金不足、中央财政资金使用如何监管也是今后面临的一个难题。“十二五”期间，中央财政安排资金达到100亿元，引导地方投入不低于100亿元，带动社会投入，共形成500亿元左右的资金规模。按照突出重点、择优保护、一湖一策、绩效管理的原则，完成30个湖泊生态环境保护任务。
中央财政增设湖泊生态环境保护专项资金，其主要作用就是引导带动地方和社会投入，激发全社会保护湖泊的积极性。各地要充分用好中央财政资金，加强监管，以防有些地方弄虚作假，借建项目之名挪作他用，没有把资金用到湖泊治理的刀刃上。同时，各地要积极落实配套资金，确保治理项目如期完成，早日产生效益。
从“一刀切”到“一湖一策”是湖泊保护思路的转变，也是探索环境管理方式转变的重大实践。
编者按
为保护湖泊生态环境，改善湖泊水质，财政部、环境保护部于去年9月开展湖泊生态环境保护试点工作。梁子湖、博斯腾湖、松花湖、大伙房水库、南四湖、瓦埠湖、抚仙湖和洱海成为首批8个试点湖泊。今年，第二批试点湖泊项目也已经启动。
中央财政安排资金对试点工作予以支持，是为了鼓励探索“一湖一策”的湖泊生态环境保护方式，引导建立湖泊生态环境保护长效机制。目前，首批试点湖泊项目已开展一年，这些项目进展如何？请看中国环境报这组报道。
防治并举 保护优先
梁子湖碧水润泽荆楚大地
图为湖北省鄂州市环保局人员在梁子湖湖区开展执法检查行动。 资料图片
◆中国环境报记者 李飞
对于围绕在湖北省梁子湖四周的武汉、黄石、鄂州和咸宁4市来说，梁子湖是母亲湖，一汪碧水养育了这里世世代代的人民。
2011年9月，财政部、环境保护部对梁子湖实施湖泊生态环境保护试点，目前梁子湖水质总体维持在Ⅲ类，大部分水域达到Ⅱ类水质标准。一年过去了，梁子湖跨界保护和生态安全是否得到加强？能否打开“防治并举、保护优先”的湖泊生态环境保护思路？
□怎样加强对湖泊治理的组织领导？
■成立领导小组，体现一湖一策理念
虽然梁子湖水质较好，但随着经济发展，湖水同样面临被污染的风险。2003年监测数据显示，占有湖泊1/3面积的鄂州水域为Ⅳ类水质。为此，2004年4月，湖北省政府召集武汉、黄石、咸宁、鄂州4市政府共同签署《保护梁子湖协议》，携手开展环保工作。随后，在湖北省环保厅组织下，4市定期举办梁子湖环保论坛，开展各项治理措施。
梁子湖水环境保护备受国家关注。2011年9月，财政部、环境保护部首次开展湖泊生态环境保护试点。梁子湖最终与云南抚仙湖和洱海、山东南四湖、安徽瓦埠湖、辽宁大伙房水库、吉林松花湖、新疆博斯腾湖成为首批8个湖泊生态环境保护试点。在中央财政安排的9.5亿元试点项目资金中，梁子湖占了1.6亿元。
为切实加强对梁子湖生态环保试点的组织领导，2011年11月，湖北省政府决定组成梁子湖湖泊生态环境保护试点工作领导小组，负责统筹协调梁子湖生态环保试点工作，研究解决重大问题。试点工作领导小组正是湖北省“一湖一策”治理水环境理念的体现。
□谁是湖泊保护第一责任人？
■实行政府行政首长负责制
梁子湖地跨4市，生态保护相当困难。一个重要原因之一就是管理体制复杂，多头管理、九龙治水导致统筹协调不足。
今年5月30日，《湖北省湖泊保护条例》(以下简称《条例》)经省十一届人大常委会第30次会议审议通过，并将于今年10月1日正式实施。
《条例》明确了政府“一把手”是湖泊保护的第一责任人，同时明确了环保、建设、农(渔)业、旅游等行政主管部门各自的职责，对理顺管理体制意义重大。
《条例》还规定，对湖泊实行政府行政首长负责制。跨行政区域的湖泊保护工作，由其共同的上一级政府和区域内政府负责。同时，《条例》还对确保面积不减少、改善湖泊水质、建立保护名录、鼓励公众参与等方面做了明确规定。
目前，湖北省环保厅正进一步探索建立梁子湖流域区域管理机制，以湖北省委制定的《梁子湖地区区域协调发展规划研究》为指导，明确环湖各市的空间管制责任，细划适建、限建及禁建区。武汉、黄石、鄂州、咸宁等4市政府签订《梁子湖协议》，以及定期举办“梁子湖环境保护论坛”等形式，使梁子湖初步建立起了共同保护、共同建设、共享利益的机制。
□如何处理保护和发展的关系？
■秉持生态优先、保护第一原则
梁子湖周边地区是一个以农业为主的区域，如何在保护好梁子湖生态的情况下谋得自身发展？如何处理好保护和发展的关系？这些问题摆到了湖北省及4市政府的发展日程上。“生态优先，保护第一”成为秉持的首要原则。
鄂州市环保局副局长卫才林介绍说，占有梁子湖水域1/3面积的鄂州市政府做出了4项规划：区域性保护总体规划、单项规划、保护和开发专项规划、产业发展规划。
目前，为了保护梁子湖水质，鄂州市将湖面上的围栏全部拆除，由梁子湖管理局负责统一投放鱼苗。渔民每年可申请渔业捕捞证，在非禁渔期下湖捕捞。仅1.8平方公里的梁子岛也兴建了污水处理厂。
而在拥有梁子湖2/3水域面积的武汉市江夏区，梁子湖发展的定位是生态旅游和休闲度假。针对梁子湖流域的农村垃圾、面源污染、生活污水等多年顽疾，江夏区也积极进行治理。对环湖125个村，3年投资1亿多元进行整治，为每家每户配置垃圾筒，给各村聘用保洁员，生活垃圾实行“户分类、村收集、街转运、区处理”；耕种了千年的稻田、旱地，约七成改种花卉、苗木，污染源变成生态屏障；数10家畜禽养殖场全面推广发酵床、生化处理、沼气处理等工艺，土地将污染物消纳于无形。
黄石和咸宁两市也开始寻求产业转变。限制污染企业、谋划生态农业发展，成为这两市瞄准的目标。同时，全面实施总量控制制度，在梁子湖流域实行化学需氧量、总氮、总磷排放总量控制制度和排污许可证制度。
今年2月，武汉市政府常务会通过《改善梁子湖武汉市域水质工作方案》。武汉市政府决定，对梁子湖生态环境保护实行严格问责制，执行最严格的环评制度，新建项目污水按一级A标准排放。到2014年，总磷入湖量在2008年的基础上削减30%以上。同时，武汉将严格控制沿湖房地产开发，尽快拆除水产养殖的围网围栏。今年年底以前，沿湖10公里以内城镇垃圾无害化处理率达到50%以上。到2014年，沿湖10公里以内的集镇生活污水处理率达到并超过50%的目标。
南四湖：生态环境逐步改善
中国环境报见习记者 万霞 济南报道
南四湖是南水北调东线重要的输水通道和调蓄湖泊，于去年被纳入全国首批湖泊生态环境保护试点。
山东省积极推进南四湖生态环境保护试点工作，将去年获得的生态保护试点资金1.6亿元重点用于补助人工湿地水质净化、生态修复等工程项目。
济宁市按照《南四湖生态环境保护试点实施方案》，有针对性地利用河滩、湖滩和采煤塌陷地进行湿地工程建设，规划“十二五”期间建设38个人工湿地及湿地生态修复项目。目前，全市已有23个项目获得了湖泊试点资金1亿余元，目前已建设和修复人工湿地23处、17万亩。
枣庄市积极推进列入《南四湖生态环境保护试点实施方案》中的34个项目。目前已建成并通过验收3个，建成调试运行4个，在建18个，完成前期准备工作9个。
南四湖生态环境逐步改善。截至7月底，南四湖内5处水质监测点全部达到规划水质目标，南四湖水质基本达到调水要求的Ⅲ类标准，试点成效明显。
瓦埠湖：试点项目进展加快
中国环境报记者 潘骞 合肥报道
记者日前从安徽省水环境保护办公室了解到，位于合肥、六安、淮南之间的瓦埠湖生态环境保护试点项目进度加快，各个子项目进展顺利。
寿县是瓦埠湖生态环境保护试点项目集中区。截至8月底，寿县11个项目中，安徽华祥食品有限公司整体搬迁项目已经完成；郑岗农业养猪场规模化畜禽养殖污染治理项目等4个集约化养殖污染治理项目正在施工；寿县瓦埠湖湖滨带生态修复等项目目前已经完成招标。同时，淮南市谢家集区唐山镇、田家庵区史院乡，以及合肥市长丰县的项目也在有条不紊地进行中。
据悉，瓦埠湖水环境综合治理的总体目标是：水质主要指标稳定保持Ⅲ类并逐步提高。流域内农村污水与城镇污水有效处理率分别不低于40%、65%。生活垃圾处理率达40%以上，工业废水达标排放率达100%，集中式饮用水水源地水质达标率达95%。
抚仙湖：实施“退、调、保”治理策略
中国环境报记者 蒋朝晖 昆明报道
云南省玉溪市自去年以来，以实施“退、调、保”的治理策略为主线、实现稳定保持地表水Ⅰ类标准为目标，多措并举，确保抚仙湖生态环境保护试点中的4个项目顺利实施。
抚仙湖是目前全国保护最好的湖泊之一，水质长期保持在地表水Ⅰ类标准。抚仙湖生态环境保护试点获得财政部、环境保护部安排资金2.1亿元，地方三级安排配套资金2.8074亿元，社会资金投入1.8亿元。共计实施抚仙湖东大河流域水污染治理与清水产流机制修复工程、抚仙湖大鲫鱼河流域环境综合治理工程、抚仙湖东岸(华宁段)退田退房还湖生态建设工程和抚仙湖湖滨缓冲带生态建设工程等4个项目。
为确保试点专项工作的顺利实施，玉溪市成立了抚仙湖生态环境保护试点工程管理中心；聘请抚仙湖保护治理专家工作组，指导抚仙湖治理的思路，参与项目论证，给予项目实施技术指导；搭建投融资平台，成立玉溪市抚仙湖保护治理开发投资有限公司，引导社会资本参与抚仙湖的保护、治理；严格奖惩措施，制定试点项目责任书，对不能完成任务者进行问责。
据不完全统计，截至目前，抚仙湖试点工程累计完成投资1.692亿元，4个项目均已开工建设，东大河流域水污染治理与清水产流机制修复工程已组织初验。
洱海：把提升水质作为主攻方向
中国环境报记者 蒋朝晖 昆明报道
记者近日从云南省环保厅获悉，2011年以来，在国家2.8亿元资金的强有力支持下，云南省大理白族自治州(以下简称“大理州”)把提升洱海水质作为国家湖泊生态环境保护工作的主攻方向，加强力量狠抓试点工作落实，全面推进22个试点项目，确保洱海水质不断改善。
洱海是全国城市近郊保护最好的湖泊之一，目前水质稳定在地表水Ⅲ类标准。2011年，洱海被列为国家湖泊生态环境保护试点，得到国家资金支持2.8亿元。大理州紧紧抓住机遇，在总结以往工作成效的基础上，根据国家湖泊生态环境保护工作的相关要求，把提升洱海水质作为国家湖泊生态环境保护工作的主攻方向，及时制定《大理洱海生态环境保护试点工作实施细则》。委托中国环境科学研究院编制《洱海生态环境保护试点实施方案》(以下简称《实施方案》)，并由云南省政府批复实施。
目前，大理州依据《实施方案》主要实施了洱海流域集镇污水收集处理、垃圾收集处置、湿地生态恢复、河道生态修复、畜禽养殖污染治理、清水产流机制修复等六大类22个项目。2011年度12个项目已基本完工(其中10个项目已完成县级初验)、5个续建项目正在抓紧实施，2012年度5个新建项目正在开展前期工作。
据了解，洱海生态环境保护试点工程已完成投资5.3183亿元。项目建成后，洱海流域将新增日污水处理能力1.07万立方米、日处理垃圾能力685吨、配套管网119.92公里、湿地面积1513亩，新建湖滨带9.22公里。
博斯腾湖：试点项目全面启动
中国环境报见习记者 杨涛利 记者 谢勇 乌鲁木齐报道
由环境保护部、中国环境科学研究院等部门联合组成的专家检查组近日对新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州2011年度博斯腾湖生态环境保护项目进行了全面检查。检查组要求新疆尽快完成博斯腾湖生态环境保护总体实施方案、2012年度项目实施方案的报批和备案工作。
自2011年博斯腾湖被列入全国湖泊生态环境保护试点以来，巴州博湖县积极实施了一系列生态环境治理项目，城镇污水处理厂及工业尾水和低浓度农田排水人工湿地深度处理工程就是其中一项重点工程项目。这一项目主要由博湖县金海育苇公司实施人工育苇工程，项目总投资3081万元，计划平整苇田667公顷，新建苇区道路工程7.1公里，新建引水渠、排水渠、侧沉沟等渠道30公里。
经过一年多的紧张施工，金海育苇公司的项目目前已基本完成。同时，在博斯腾湖西南小湖区，入湖河口湿地及生态缓冲带构建及修复项目一期工程目前正在紧张建设中。
为顺利实施博斯腾湖生态环境保护试点工作，巴音郭楞蒙古自治州环保局编制了《新疆巴音郭楞蒙古自治州博斯腾湖生态环境保护试点实施方案》，新疆环境保护科学研究院也编写了《博斯腾湖生态环境保护试点2011~2015年总体实施方案》和《博斯腾湖生态安全评估研究报告》初稿，目前总体实施方案正在按照要求修改完善当中。
据悉，新疆这两年分别下拨专项资金4000万元和7000万元支持博斯腾湖开展生态环境保护工作。截至目前，博斯腾湖试点项目已全面启动实施。
大伙房水库：对一级保护区实行封闭管理
中国环境报记者 丁冬 沈阳报道
辽宁省先后通过设立水源保护区、成立水源环境监察局、实施农村环境综合整治、开展对高环境风险企业环境整治专项行动等多项措施，有效保护了被喻为“大伙用水之源”的饮水安全，确保了大伙房水库水质。
自从大伙房水库被列为全国首批8个湖泊试点之一后，国家每年划拨8000万元，辽宁省、市、县的投资均达近亿元。
为确保大伙房水库水质优良，辽宁省采取了一系列有效措施：2009年，辽宁省政府划定了大伙房饮用水水源保护区，颁布了《辽宁省大伙房水库水源保护区管理条例》；成立了大伙房水源环境监察局，实施对大伙房饮用水水源区域的日常环境监管；开展大伙房饮用水水源保护区高风险企业环境整治专项行动，消除环境安全隐患。
据了解，辽宁将在5年内对大伙房水库一级保护区160余公里范围全部实行封闭管理，总投资达3000多万元。
另外，辽宁省环保部门已在浑河、苏子河和社河3条入库河流的入库口、浑江水库出水口及大伙房水库中央建设了5个水质自动监测站。作为大伙房水库上游及水源保护区域内的抚顺和本溪两市，深入开展农村环境连片整治工作。其中，抚顺市已在大伙房水库上游先后建成了6座乡镇级污水处理厂，在邻近水库的村子建成了5座生活垃圾填埋场。这些措施使大伙房水库水质一直保持Ⅱ类水体标准，保证了饮水安全。
