水污染事件频繁发生 保护生命水亟待法律健全
来源：东方早报  /  录入时间：2013-02-26  /  点击数：1919

三十多年来，中国经济的高速发展伴随着环境问题的积累。近期，更有三十多个国内大中城市遭受长时间雾霾严重污染，山东潍坊一些企业被指将污水排入地下、造成地下水污染之类极端事件发生，环境污染问题已到了政府和公众必须正视的地步。今日起，我们将连续五天刊发“当代中国环境问题”系列评论文章，从环境保护的立法缺失、执法不力等角度，就我国环境保护的现状和对策提供深度阐释。

自2005年松花江水污染事件发生以来，我国水污染事件频繁发生，一次又一次向社会敲响了警钟。就在国内大面积雾霾天气还是公众茶余饭后的热门话题时，关于“山东潍坊许多化工厂、酒精厂、造纸厂将污水排到地下，污染地下水”的网上传闻及媒体跟进报道，再度压迫公众敏感的神经。面对每况愈下的生存环境，公众陷入极度忧虑之中。

虽然潍坊市环保局在2月17日回应称，已排查715家当地企业，暂未发现地下排污的问题，但公众对此仍有疑问。2月22日，潍坊当地打井灌污已形成一条初具规模的地下产业链。相信随着公众关注及官方调查的持续深入，真相有望浮出水面。事实上，暂不说山东潍坊的真相究竟如何，在河北、河南等地的一些村庄，化工厂采取渗坑、渗井方式向地下强制、恶意排放工业废水之事，2010年便已见诸报端。

客观地说，公众目前对湖泊江河等看得见的地表水的污染比较重视。对地下水污染，由于公众看不见，感受不深，相对而言关注不够。但是，地下水是水资源的重要组成部分，是人类生存、生活和生产活动的宝贵资源。来自有关部门的数据显示，全国地下水占水资源总量1/3，90%的地下水遭受了不同程度的污染，其中60%污染严重，基本清洁的城市地下水只有3%。这些残酷而冰冷的数据，让公众遽然惶恐之余，不免黯然感喟，如果连作为生命之源的地下水都惨遭污染，人类的生存将何以维系？

公众对地下水被污染一事的关切，的确给立法者和执法者提了一个醒：保护生命水源，法律亟须健全。

目前，我国规范地下排污方面的法律并不太多，除了《环境保护法》、《水法》有些原则性规定外，最主要的就是2008年修订的《水污染防治法》。该法与1996年修订的《水污染防治法》相比，虽在明确政府责任、界定违法界限、强化总量控制、加大处罚的力度等方面“亮点”频现，但在水污染防治方面，特别是在防止地下水污染方面，仍有许多亟须完善之处。

一是处罚力度亟须加大。“守法成本高、违法成本低”一直是我国水污染治理的瓶颈。2008年修订《水污染防治法》时，决策者基于对经济发展影响的忧虑，没有采纳“按日计罚制”。决策者的考虑是，“按日计罚制”会对企业经济效益产生重大负面影响，如果巨额罚款致使排污企业无法生存，还会造成一些人就业困难，从而影响社会安定团结。尽管修订后的《水污染防治法》在处罚力度方面较以前有了很大的改变，规定“对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款”，并且对一些严重违法行为还增加了限期治理、限期处理、停产整顿等行政处罚手段，但这样的规定与“按日计罚制”相比仍显不足。比如，如果今次所曝光的潍坊化工厂、酒精厂、造纸厂等企业向地下排污的情况属实，就只能适用《水污染防治法》第七十六条的规定，最高处罚额仅50万元，显然远低于治理已造成的水污染将花费的成本。

这样的处罚力度，不仅起不到法律的震慑作用，相反还可能会纵容企业的违法行为。只有规定最严格的“按日计罚制”，才能让企业树立“不是企业消灭污染，就是污染消灭企业”的环境意识，真正履行企业的环境责任。

二是法律空白亟须填补。目前，地下排污有三种类型，一是渗坑、渗井排放；二是浅井水层排放；三是高压深井排放。但是，见诸法律并被禁止的，只有第一种排污方式。《水污染防治法》第七十六条第七项规定，“禁止利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物”，有关处罚的法律规定也仅限于“渗坑、渗井、裂隙和溶洞排放”，并未包括“浅井排放、深井排放”。依此法律，即便有企业被查获实施了浅井排放或深井排放，也会因无法律明文禁止，而无法追究其法律责任。

因此，对浅井水层排放或深井排放，则应通过立法调研来确认是否能够允许。如果因技术手段可确保安全排放等因素而允许，则要确定其排放的标准、审批的程序等；另外，还需与《刑法》、《侵权行为法》等部门法有机衔接，对造成污染的地下排污，不仅要追究排污企业及主管人员的行政责任、刑事责任，而且还要追究其民事责任。

三是行政问责亟须导入。地方政府官员只追求政绩、不治理污染的畸形政绩观是环境问题最主要的症结。虽然《水污染防治法》明确规定，县级以上人民政府对本行政区域的水环境质量负责，对未依照《水污染防治法》规定履行职责的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分等，但这些规定只是针对一些政府和政府领导在执行《水污染防治法》时，由于措施不力、执行不到位而导致目标未能实现的行政责任。对地方政府和政府领导未履行职责或履行职责不到位以致水环境质量未达标时，应该追究谁的责任、追究责任的范围如何、责任的种类和形式如何等问题，该法却未涉及。

目前出现的各种水污染问题中，违法行为已渐由企事业单位的排放超标转向政府的行政违法。一些地方政府的主要决策者仍在盲目追求GDP增长，把政绩留给自己，把污染留给社会，把治理留给下一任政府。地方保护主义已成为当下环境执法的最大障碍。因此，必须强化行政问责制，对造成污染事故的决策官员，除撤职罢官外，还应依法追究其刑事责任。

四是监管责任亟待明确。虽然《水污染防治法》第二条明确规定“本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治”，将地下水保护纳入了水污染防治的范畴，但综观整部法律，它只提出了地下水保护的一般原则，既没有具体明确地下水环境保护的责任划分，也缺乏地下水环境保护的具体内容。

目前，我国的地下水管理与保护涉及多个部门，不仅各管理部门的权限有交叉重复之处，地下水污染防治监督管理的责任分工也不明确，各管理部门之间又缺乏有效的综合协调机制，人为地将一种资源的开发利用与保护割裂开来，造成多头管理，使得地下水污染防治的监管责任无法明确。这一状况亟待改变。

五是环境监督亟须到位。无论多么完善的法律，一旦离开强有力的司法体系支撑，就是一纸空文。目前，从国内的环境监督体制来看，削减污染排放势必对当地经济产生负面影响，从而，治污不力，根源还在地方行政机关；而作为行政机关管辖下的地方环境部门，或是顺理成章，或是无可奈何，做着环境监管的“纸老虎”。就此次疑似地下排污一事，有媒体报道指出，潍坊有企业曾收到通知，要做好应对媒体暗访的准备，确保排污不出问题。网友普遍质疑，此举是当地环保部门向相关企业通风报信。

而在美国，环境部门与行政部门分权而立，各级环保部门都只接受上级部门的管理和指导，统一由美国环保署垂直管理。虽然环境保护部门是否要实行“垂直管理”，并不是《水污染防治法》所能解决的问题，但考虑垂直管理在水污染治理中的重要作用，相关部门应该做些努力与尝试。

六是救济途径亟须通畅。虽然《环境保护法》、《水污染防治法》及《侵权责任法》等法律规定了环境损害赔偿责任，新修订的《民事诉讼法》第五十五条也规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但是，能够提起环境公益诉讼的主体，还不是地下水被污染后的当地民众。当地民众可以要求法律规定的机关和有关组织依法追究污染企业的民事赔偿责任。

不过，法律规定的机关和有关组织具体有哪些，不得而知，还需等待最高法院的司法解释。另外，若法律规定的机关和有关组织不向污染企业提起诉讼，当地民众还可依据什么法律来寻求司法救济等问题，仍需通过立法来解决。

此外，还要赋予公众更多法律手段来监督企业排污和环保部门的相关行政执法。在水污染事件频发的当今，只有更多民众自觉维护自己的环境权益，才能有效遏制水污染蔓延之势。

值得一提的是，潍坊市政府部门表态，将以“对子孙后代高度负责”的态度，彻查问题，并悬赏10万元征集地下排污井线索。但愿这样的表态不仅会落实到查实“地下排污”问题上，更能贯彻到各领域的环境保护行动之中。