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以结果为导向 新公共管理运动推动英国PPP发展
来源:中国经济导报  /  录入时间:2015-10-15  /  点击数:1059

在英国,PPP模式的雏形可以追溯到人类社会发展较久远的历史。早在1281年,英国就开始对通过伦敦桥的车辆、行人和船只收费。1706年,英国成立收费信托机构,负责收费公路的筹资、建设、维护和经营。在供水领域,英国私人企业参与供水建设也已有400多年的历史。

20世纪70年代,新公共管理理论提出:强调公共管理、公共服务的结果导向,即是否真正增进了社会福利,居民和企业是否满意,以提高公共服务效率;减轻政府财政压力;充分运用市场机制,提供公共服务。而采用PPP模式,在公共服务方面引入私人资本,可以充分利用市场机制,发挥私人企业的项目管理经验、创新思维、风险管理优势,既有助于提高公共服务的效率,还能促进公共设施民营化、市场化,使政府摆脱财政压力。因此,PPP模式符合新公共管理运动的趋势,在此背景下,PPP模式得到了较大发展。

1992年,英国财政部在预算报告中正式提出采用PFIPrivate Finance Initiative)模式,用以引入私营企业参与到公共项目中,从而提高公共服务的效益和质量。PFI类似于PPP模式中的DBFO(设计-建造-投资-经营),在该模式中,私人部门投资建设公共设施,通常也具有该设施的所有权,公共部门根据合同约定,向私人部门支付一定费用并使用该设施,同时提供与该设施相关的核心服务,而私人部门只提供该设施的辅助性服务。2000年,英国正式提出PPP的概念,PFI属于PPP模式中的一种。由于PFI模式在充分利用私人部门项目管理经验的同时,出现了合同灵活性差、项目透明度低、风险收益分配不合理等问题,促使英国在2012年推出PFI的改进模式,即PF2

教育和医疗领域PFI项目占总PFI项目的将近一半

截至2014331日,英国PFI存量项目数量为728个,总投资额约为566亿英镑。其中,在运营的项目有671个,总投资额约为498亿英镑;其余57个项目仍在建设中。

截至2014331日,英国PFI的实施几乎涵盖了所有基础设施和公共服务领域:教育、医疗卫生、交通、废物处理、住房、军事和监狱等。从项目数量来看,英国PFI项目在教育行业学校中实施的最多,共217个,其次是医院的项目数量,有144个,学校和医院PFI项目数量占PFI项目总数量的49.59%;从PFI项目的总投资额来看,仍然是医院和学校PFI项目的总投资额最大,两者合计总投资额占所有PFI项目总投资额的43.99%,此外,交通运输PFI项目的总投资也较大。

英国对PPP的管理,采用财政部与财政部专设协助机构共同管理模式。主要有英国财政部及其下设的英国基础设施局、公私营机构合作署、地方合作伙伴关系等。此外,内阁办公室下效率与改革组、国家审计署和公共事业管理委员会也协助财政部对PPP模式进行管理。

多项政策和指引指导PPP模式的运作

PPP项目法律制度方面,英国虽然没有制定专门针对PPP模式的法律,但是有许多相关的政策和指引。《PFI:迎接投资挑战》(2003)和《PFI:加强长期合作伙伴关系》(2006)是英国关于PFI项目较早的政策指南,这两个文件主要探索和描述了PFI项目运行中涉及的主要问题,以及如何更好地实现PFI项目。PFI实施阶段还有对PFI模式进行概括性介绍的文本以及详细的技术性指导,包括物有所值指引、业务工作组指引、融资指引、财政部工作小组技术指引、简易指引、PFI标准化合同等。PF2阶段的相关指引包括《公私合作伙伴的一种新方式》、《PF2:用户指南》、《PF2标准化合同(草案)》。

英国PPP模式是新公共管理运动的产物,推出目的是为了减轻财政压力、提高行政效率,因此PPP是一种有别于传统模式的公共产品或服务的供给方式,是转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革,不能简单地将其视为是一种融资方式。

英国在PPP方面虽然没有专门的法律,但是有较为完善的市场经济体制及相关法律环境,并通过相应的政策、指南和合同法来指导PPP项目实施。英国基础设施局作为PPP模式的主要管理机构,协同财政部其他部门共同来推动PFI发展,而国家审计署和公共事业管理委员会也积极参与,对重要的PFI政策方面进行调查研究并提出意见。

PPP机构设置方面,我国应设立专门的管理部门统筹负责PPP政策制定、项目规划、审批,还可以设立PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构,以促进PPP模式的规范发展。