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深度分析:水十条发挥真正威力 还需法治护航中国经济时报
来源:法制周末  /  录入时间:2016-01-28  /  点击数:303

201556日中午,浙江绍兴市区客运中心附近的河道上,出现大面积的乳白色浑浊,远远望去,恰似“牛奶河”一般。

2016年伊始,为了进一步推进《水污染防治行动计划》(也称“水十条”)的落地和实施,多个省市相继出台了各自的水污染防治计划,并提出了清晰的阶段性目标。

据媒体报道,来自环保部的消息也称,我国正在编制“水十条”实施情况评估考核办法和实施细则,预计今年出台。这也是为“水十条”落地而实施的进一步举措。

20154月,国务院正式发布“水十条”,这被业界认为是国家向水污染宣战的总纲领,是今后很长一段时期内中国治理水环境的纲领性文件。

“水十条”给出了明确的目标:到2020年,全国水环境质量得到“阶段性改善”,污染严重水体较大幅度减少;到2030年,力争全国水环境质量总体改善;到本世纪中叶,生态环境质量全面改善。

“‘水十条’落地需法治护航。”中国政法大学环境法学教授王灿发在接受法治周末记者采访时表示,在依法治国的大背景下,实施“水十条”的关键就是法治,也就是要靠健全完善的立法、不折不扣地严格执法、及时高效的公正司法进行保障。

水安全危机

“原油可以进口,世界石油资源用光后还有替代能源顶上,但水没有了,到哪儿去进口?”2014314日,中央财经领导小组第5次会议上,习近平总书记提出了这样的问题。

一组数字可以更直观地看出我国正在遭遇的水安全危机:人均水资源占有量仅为世界平均水平的28%,近三分之二的城市不同程度缺水;27.2%的河段水质、67.8%的湖泊水质为三类以下,无法饮用;全国约30万平方公里地下水超采。

尽管水污染看起来没有雾霾那么具有冲击力,但是水污染的影响,却不比雾霾的危害小。

“水污染是中国最严重的生态环境挑战,水污染极大地威胁着人民的健康和安全,危害着资源可持续利用。”中国环境保护组织公众与环境研究中心主任马军对法治周末记者说。

据马军介绍,中国目前有60%的重要检测断面受到污染,不能变成饮用水源。30%的断面是劣五类,而劣五类就等于失去价值的水。

这种情况实际上对健康带来了很多威胁,有关部门曾提供这样一组数据,我国还有3.2亿农民没有安全饮用水,全国许多重点城市水源地的水质不能达到标准。

与此同时,中国不但面临水污染,而且还在缺水的状态。

600多个城市里有400多个某种程度上出现缺水,这样严重的水污染,使有限的清水资源被破坏,所以缺水的问题变得更加严峻。”马军说。

全面落实开启

水安全环境日益严酷,监管也需要进一步升级。

“国内的环境监管不够严格,违法成本严重偏低,很多企业宁愿交罚款也不愿意在环保方面下功夫。”马军对法治周末记者说。

121日,在全国环境保护工作会议媒体解读会上,环保部污染防治司副巡视员陈永清介绍,2015年,在“水十条”推进上主要开展了分解落实目标责任,制定实施工作方案,强化协作统筹调度等多项工作。

虽然“水十条”2015年度各项任务基本完成,但也面临着一些困难。

其中,配套措施不完善,落实“水十条”需出台的重要配套政策措施,大部分仍在制定之中,而目前对各地落实“水十条”、尤其是2016年重点任务支撑仍显不足。

因此,环保部下一步将全面落实“水十条”,将源头治理作为重点,特别是共同治理地表与地下、陆上与海洋污染,实行最严格的源头保护等制度,全面推进山水林田湖保护、治理和修复。

据透露,为了让“水十条”落地,环保部将通过在污水处理、工业废水、全面控制污染物排放等多方面进行强力监管,铁腕治污将进入“新常态”。

环保部还将陆续出台配套措施、考核办法和实施细则,实施水污染防治行动计划,加强江河湖海水污染、水污染源和农业面源污染治理,实行从水源地到水龙头全过程监管。

据媒体报道,为了更好地解决我国水污染难题,环保部将出台《城市地表水水质排名办法》,每年公布水质最好和最差10个城市的名单,继续开展城市集中式饮用水水源环境状况调查评估,推进饮用水水源规范化建设。

同时,2016年环保部还将会同住建部建立黑臭水体管理信息平台,每半年公布全国黑臭水体信息,督促地级及以上城市公布黑臭水体名称、责任人及达标期限,编织《近岸海域污染防治方案》,推进入海排污口设置规范化整治。

目前中央与地方联动,环保部与各省(区、市)都在抓紧出台水污染防治工作方案,“水十条”明确的2016年目标任务有6条,都要确保完成。

其中,江苏省南京市已开展以国务院“水十条”为核心的水污染防治行动计划的编制,近期有望出台,其中会有100项具体的工作分类推进计划,包括根治工业废水污染、淘汰落后产能、全面开展工业废水达标行动计划等。

湖南省颁布《湖南省贯彻落实〈水污染防治行动计划〉实施方案(2016-2020)》,明确到2020年,全省水环境质量得到阶段性改善,污染严重水体及城市黑臭水体较大幅度减少。

广东省颁布的《广东省水污染防治行动计划实施方案》,明确了广东省实施国家“水十条”的路线图和时间表:到2017年底,广州、深圳市建成区基本消除黑臭水体,地级市建成区实现河面无大面积漂浮物、河岸无垃圾、无违法排污口;2020年底前完成黑臭水体治理目标。

环保部也正在编制“水十条”实施情况评估考核办法和实施细则,预计今年出台。

值得注意的是,问责制将进一步细化落实,环保部将和各省市签订水污染防治目标责任书,地方若治理不力将面临强力问责。

法治保障是关键

王灿发指出,“水十条”作为国家向水污染宣战的总纲领,其提出的各项措施的贯彻实施,需要健全和完善水污染防治立法和标准,建立起严格、及时和高效的执法机制,并发挥环境司法的保障作用。

据了解,自1984年我国首次颁布水污染防治法以来,已进行了两次修订,国务院也颁布了实施细则;海洋环境保护法规定了对陆源污染的防治;水法作出要“协调好生活、生产经营和生态环境用水”的规定;国务院颁布了黄河水量调度条例等法规。

此外,一些地方颁布了地方性的防治水污染、合理开发利用水资源、保护饮用水安全的法规和规章。国家也颁布了50多项水污染物排放标准以及200多项监测方法标准和规范。

王灿发指出,我国已初步建立起了水污染防治的法律和法规体系。然而,由于种种条件的制约,我国的水污染防治立法与实际需要还有相当差距。

比如,2008年修订的水污染防治法已不能适应环境保护新常态下水污染防治的需要,与新修订的环境保护法的规定在许多方面已经出现矛盾和不一致。

总量控制和排污许可证虽然在水污染防治法中作为重要的管理制度规定,但至今没有出台具体的法规。

污水处理厂越来越多,在水污染物治理方面有着重要作用,但至今没有一部关于污水处理厂管理的法规,使得许多污水处理厂的运行缺乏规范管理,偷排时常发生。

饮用水水源保护虽然受到一定程度的重视,但至今尚未制定专门的行政法规加以管理;我国水资源非常匮乏,但国家至今未颁布专门的节水和水资源循环利用的法律和行政法规。对于水污染责任保险、生态流量保障、水环境功能区的监督管理等需要专门立法的方面,也都没有专门立法。

王灿发说,这些立法的缺失给水污染防治的依法监管造成了困难,也使得法律的规定不能真正得到执行和遵守。

“为使‘水十条’真正落到实处,真正依法治水,首先要健全完善水污染防治和水生态保护立法体系。”王灿发说,可以考虑将水污染防治法修订为清洁水法,并制定饮用水水源保护区条例、地下水保护条例、水环境功能区管理条例等配套法规。

其次应健全和完善水环境标准。“各省、自治区、直辖市应当充分利用立法法和环保法所赋予的立法权,制定实施办法,实行比国家更严格的排放标准。”王灿发表示。