申城治水 水兴城新
来源：中国水利报 / 录入时间：2008-12-19 / 点击数：1853
申城治水 水兴城新——上海市水务（水利）事业改革发展30年回顾
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2008-12-18
上海市水务局局长 张嘉毅
伴随30年改革开放的步伐，上海作为我国改革开放前沿的国际大都市，其经济社会发展、城市现代化建设、人民日常生活等各方面都发生了翻天覆地的变化。是改革开放大潮的洗礼，让上海这颗镶嵌在长江三角洲上的东方明珠，日益迸发出璀璨光辉。
在改革中发展
改革开放30年，是上海治水呈现划时代变化的30年，也是上海水务发展取得举世瞩目成就的30年。回眸30年来的难忘历程，上海水务始终和这个伟大时代的脉搏一起跳动，围绕城市发展大局，贯彻可持续发展战略，遵循水的自然规律和经济社会发展规律，以水安全保障为前提，以水资源利用为核心，以水环境治理为重点，不断创新发展理念，努力提升水对城市的基础保障能力，有力支撑和保障了处在改革开放前沿的大上海的经济社会发展。
组织是保证，体制是关键。党的十一届三中全会后，为不断适应上海经济发展迅速、城市化进程不断加快的需要，1980年，市政府撤销市农田基本建设指挥部，成立了专门的治水管水机构，即上海市水利局；1984年，市政府批准成立上海市长江口开发整治局，与市水利局成为两块牌子，一套机构；1988年，上海以《中华人民共和国水法》颁布为契机，正式确定市和区县水利局为同级政府水行政主管部门。进入新世纪，上海水务管理体制发生历史性变化，并在短短8年间相继奏响改革“三步曲”，逐步形成了符合治水规律，符合行业特性，符合政府职能转变要求，符合特大城市特点的水务管理体制，确保了水务事业良好发展。
第一步，2000年5月13日，全国第一个省级涉水事务一体化管理机构——上海市水务局诞生，掀开了中国治水管水体制的新篇章。上海水务开始步入全行业、全覆盖的一体化管理轨道。新建的市水务局承接了原市水利局的行政管理职能，原市公用局的供水及地下水开发利用管理、计划用水、节约用水管理职能，原市政局的市政排水、防汛墙与污水处理设施等建设管理职能，以及原市地矿局的地下水行政管理职能，集防汛、水利、供水、排水、污水处理、计划用水、地下水开发管理等职能于一身，承担起城乡一体、“一龙管水”的全市水行政主管部门职能。
建局8年来的实践证明，水务一体化管理体制符合精简、统一、效能的原则，有利于提高行政效率；符合水务行业社会性、基础性、服务性强的特点，有利于促进水务与经济社会的协调发展；符合水的流域性、相关性、综合性的自然规律，有利于综合运用多种手段全面推进水资源的优化配置；符合特大城市特点，有利于协调推进水务基础设施建设。
第二步，实施政企、政事、管办分开。通过认真贯彻党的十六届三中、四中全会精神，围绕进一步探索建立起与市场经济体制和政府职能转变相适应的行政管理体制，2005年，上海水务局实施了以政企、政事、管办分开为主要内容的水务管理体制改革。按照管资产和管人、管事相结合，责、权、利相统一的原则，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。同时，根据事业单位的不同功能属性实施分类改革，逐步使行政执行类事业单位过渡为行政事务执行机构。明晰市管水闸、泵站等水利工程设施的管理和运行、养护职能，并探索政府购买服务机制。通过“三分开”改革，上海水务部门极大精简了机构、减少了人员，局直属事业单位由原来的21个减少为11个，编制人数由原来的1451人减少为726人。
第三步，党的十七大作出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”部署后，上海在全国率先启动地方机构改革工作。按照与中央机构改革原则相对接，与国际通行规则相衔接，与特大型城市功能相匹配的机构改革原则，上海市委、市政府实施了上海市海洋局和上海市水务局合署办公的重大改革举措。目前，合署工作正在前期准备之中。
改革开放30年来，上海水务管理体制奏响了改革“三步曲”，治水事业也相继经历了三个历史发展阶段。水务部门围绕做好水的文章、开发水的潜力、提升水的品位，在实践中探索，形成了符合科学发展观的治水思路。
第一阶段，1978年党的十一届三中全会召开到1992年邓小平南方谈话前，全市掀起了以实施水利分片治理、发展农田灌溉、开挖市郊骨干河道为主要内容的水利建设高潮。通过制定并实施上海市城乡接合部区域水利规划和郊区水利发展规划，上海首次形成了干河成纲、支河成网、引水有源、排水有门、过境水有路、抗旱有电灌、排涝有闸泵、洼地有圩区、除渍有暗管的水系网络。
第二阶段，1992年邓小平南方谈话到2000年初，伴随上海的高速发展，上海治水事业驶入快车道。根据党的十四大和十四届五中全会精神。1995年上海市政府专门作出“关于大力加强水利工作的决定”，明确上海水利建设要“从上海作为国际化、多功能大都市的要求出发，在90年代末，建成较为完整的防洪防潮安全体系、水资源开发和调整体系、农田排灌体系和水利政策法规体系”。以此为新开端，以启动黄浦江208公里防汛墙改造等工程为标志，上海水利突破了单一的农田水利模式，第一次从农村正式走入城市，第一次实现了农业水利向城市水利的转变，第一次以崭新姿态登上了全方位为上海经济社会服务的广阔舞台。
第三阶段，2000年上海市水务局成立以来，上海水务局充分发挥一体化管理的体制优势，在上海的治水管水历史上，第一次全面摸清了上海水的家底；第一次确立了“水安全、水资源、水环境”三位一体、相互协调的治水理念；第一次形成了“以人为本，环境为重，科技为先，建管并举”的治水方针；第一次提出了行业管理从单一型、分割型向综合型、整体型转变，发展模式从数量型、扩张型向质量型、效益型转变，运行机制从封闭型、垄断型向开放型、市场化转变的发展思路；第一次形成了与城市发展总体规划相适应的公共供水、城市排水、防洪除涝、污水处理、滩涂资源等水务规划体系；第一次形成了“科技兴水、依法管水、团结治水、敬业爱水”的上海水务精神。
在发展中完善服务城市功能
改革开放特别是上海水务局组建以来，水务公共服务保障能力实现四个提升：
城市防汛能力得到新的提升。基本建成千里海塘、千里江堤、区域除涝、城镇排水“四道防线”，并日益坚固。加上防汛指挥系统的不断完善，上海成功抵御了30年来数十次台风、数百次暴雨和天文大潮袭击，为保障城市和人民生命财产安全作出了积极贡献。
供水保障能力得到新的提升。改革开放以来，上海坚持推进供水基础设施建设不停步。上世纪八、九十年代，投资数十亿元相继建成了浦江上游引水一、二期工程和长江引水工程以及凌桥、泰和、闵行等水厂，有力地提高了城市供水能力。进入新世纪，上海水务局以建设与国际大都市相匹配的一流供水系统为目标，以增量升质为基本方针，以推进原水工程、供水集约化工程、二次供水设施改造和节约用水工程为抓手，整体规划、相互促进、协调推进、连年奋战，成效显著。
原水以改善取水质量为核心，以形成“两江并举、多源互补”原水保障格局为目标。2001年增加了黄浦江原水预处理措施；2003年起启动长江引水二期工程建设；2007年启动长江口青草沙水源地原水工程建设，并力争于世博会前完成主体工程建设，向世博场馆区域率先供水。
供水集约化以改善郊区供水水质为核心，以形成郊区专业化、规模化、标准化的集中供水能力为目标。2004年起，通过4年努力，全市供水集约化实现历史性突破，郊区供水集约化面积到达1850平方公里、受益市民达到214万人。通过连年努力，目前全市日供水能力达到1080万立方米，供水管网总长度27659公里，自来水普及率达到99.99％。
二次供水设施改造以改善市区供水水质为核心，以改造中心城区居民家庭供水管道为重点。在先期试点成功的基础上，于去年全面启动实施。结合旧城改造，计划于世博会前完成上海市13个区5374万平方米居民小区的二次供水设施改造。
节约用水是建设资源节约型社会的重要组成部分，上海水务从大处着眼，面向全社会，组织社会各界广泛开展建设节水型小区、节水型园区、节水型校区、节水型企业等活动，并成为国家首批节水型城市。去年，以浦东新区节水型社会创建为试点，上海全面启动了节水型社会建设，取得显著成效。万元GDP用水量由2000年的238立方米下降到125立方米，中心城区工业水重复利用率达80.6%。至今已免费为市民更换节水配件15万套，仅此一项，每年节水就达一个西湖的蓄水量。
城市污水处理能力得到新的提升。1988年，市政府投资专项资金16亿元，启动合流污水治理一期工程建设，并建成了当时亚洲同类规模最大的合流污水泵站；1996年再次投入资金63亿元，启动污水治理二期与吴泾、闵行等地区污水外排工程建设，工程受益面积达272平方公里，受益人口355万；2003年底以解决上海北部和东北部地区污水出路为重点，启动污水治理三期工程建设，工程总投资46.77亿元，受益面积212平方公里，受益人口271万人。
党的十七大召开后，按照中央建设资源节约型、环境友好型社会的战略部署，以治水为中心、以治污为核心，治污力度逐年增大。仅2006年以来三年间，全市共投入污水治理专项资金126亿元，续建郊区污水处理厂12座，新建、扩建郊区污水处理厂14座，并相继完成了白龙港污水处理厂升级扩容、竹园第二污水处理厂和苏州河截污治污等一大批重大工程建设。截至目前，全市城镇污水处理厂、污水处理规模和污水处理率，分别由2005年底的40座、471万立方米每日和70.2%提高到50座、673万立方米每日和75.5%以上。其中，升级扩容后的白龙港污水处理厂，污水处理达到两级排放标准，日处理污水能力达到200万吨，处理规模居世界第二、亚洲之首。污水处理能力的不断提高，既圆满完成了中央赋予上海的COD减排任务，有效削减了长江口污染负荷，又为进一步改善城市的水环境面貌提供了有力支撑。
水环境形象品位得到新的提升。上海处于长江和太湖两大流域的最下游，受工业化进程及多种因素影响，河道黑臭、水环境恶化情况曾经举世闻名。为彻底改变上海的水环境面貌，市委、市府把水环境治理作为城市环境建设的重中之重，从1988年开始，不惜投入巨资，连续三轮持续推进环保三年行动计划。市水务部门把改善水环境面貌作为事关全局的首要任务，按照“截污治污、沟通水系、调活水体、营造水景、改善环境”的治水方针，连续发起四大治水战役，并相继取得重大胜利。
第一战役消除苏州河黑臭。根据国务院“抓紧治理苏州河、黄浦江的污染，清除江河黑臭现象”指示，1988年，上海市政府启动合流污水治理一期工程建设，以截断苏州河沿岸污染源为核心，并于1993年12月完成主体工程建设。为彻底消除苏州河黑臭，市政府又相继于2000年、2003年和2006年相继启动苏州河综合治理一期、二期、三期工程建设，工程累计总投资140亿元。昔日黑似墨水、臭不可闻的苏州河，如今河道水质基本达到景观水标准，碧波荡漾，鱼虾回游，水生态得到逐渐恢复；河道边坡两岸花红柳绿，绿树成荫，成为两岸居民休闲、晨练、娱乐之处。
第二战役推进中心城区黑臭河道和郊区骨干河道整治。在苏州河综合治理首战告捷后，水务部门组织力量旋即向位于市中心城区的苏州河黑臭支流发起冲击，并以连续3年的艰难治理，如期实现中心城区河道基本消除黑臭的阶段性目标，当地居民欢呼雀跃，96%的市民对治理成果表示满意。在中心城区除污治黑的同时，郊区打响了骨干河道整治战，3年治理取得了区域除涝、水资源调度、水环境承载、通航能力和水环境面貌得到同步提高。
第三战役发起市郊接合部和城镇化地区黑臭河道整治攻坚战。市郊接合部和郊区城镇化地区，是改革开放后经济增长的新高地，也是水环境污染的重灾区。多年来河道水环境一直处于严重病危状态，大量污水直排河道，造成有河皆污、鱼虾绝迹等恶果。2006年初春，全市发起了市郊接合部和郊区城镇化地区黑臭河道整治攻坚战。3年来，通过铺设截污管道、拆除沿河违章建筑、清除淤泥垃圾、修建护岸边坡、植草种树栽花等各种手段相结合，攻坚战取得阶段性胜利。
第四战役实施郊区万河整治。上海郊区河网密布、沟渠纵横、水系发达，属于典型的江南水乡。受工业化进程等影响，散布于郊区宅前屋后的2万多条河道深受其害，出现水质污染、河道淤浅、水体不活等恶化状态。市委、市政府把推进郊区河道整治写进了八届七次会议决议和“十一五”发展规划。市水务局及时作出了水环境治理重心向郊区转移的工作部署，并于2006年纪念“世界水日”之际，向社会作出用3年时间全面完成郊区万河整治的庄严承诺。
经过3年的艰苦奋战，郊区21728条（段）、16247公里河道得到全面整治，乡村水环境面貌发生可喜变化，河道蓄水、调水、自净能力得到明显提高。许多数十年来未曾整治的村宅河道重新焕发勃勃生机，郊区各地还因地制宜地建成了一大批小桥流水、水榭亭台、亲水回廊等颇具江南水乡风韵的滨水景观带。为巩固治理成果，以市和区县实施“万人就业”“千人就业”项目为契机，积极推进河道保洁队伍建设。目前，全市共建有河道保洁社216家，保洁巡视员136名，河道保洁员1.6万名，配备各类保洁船只3024艘。市管和区管河道保洁覆盖率分别达到74%和89%，镇管和村级河道保洁覆盖率分别达到99%和96%。
创新科技生产力提升管理能力
科技是第一生产力，也是撬动水务发展的有力杠杆。建局以来，上海水务部门坚持科技兴水之路，以需求为导向，以应用为核心，不断建立完善“政府引导、企业主体、社会参与、市场运作”的科技创新机制，积极推进水务科技创新，形成了三大亮点。
完成了一批重大课题研究，科学决策水平得到新提高。本着服务上海发展大局，着眼水资源可持续保障的原则，上海水务部门先后完成了“上海市防汛决策支持系统”“长江口北支咸潮控制工程及南支水源地建设专题研究”“青草沙水源地规划研究”等一系列战略性、前瞻性课题研究，取得各类科研成果100多项，其中获国家和部、市级科技进步奖23项。编制完成技术标准、规范、规程21项。
研发了一大批关键技术，行业创新能力得到新提高。这些年来，相继开展了原水生物预处理、污水处理工艺优化、自来水深度处理、污泥耗氧发酵、供水管道不断水开孔、河道生态修复、滩涂促淤圈围等一系列新工艺、新技术的创新研究，取得国家发明与实用新型技术专利56项，并在实践中得到推广应用。
建成了一大批信息化项目，水务现代化水平得到新提高。近年来，市水务局围绕行业管理需求，相继建成水情信息自动采集系统、水闸泵站计算机自动监控系统、供水调度监测系统、排水信息采集系统，实现了水情采集自动化，水闸泵站运行可视化，供排水监测实时化；围绕城市防汛，相继建成了覆盖全市的防汛远程视频会议系统、防汛视频监控系统、防汛应急管理系统和防汛辅助决策支持系统，形成了较为完备的“数字防汛”体系；围绕不断提高政府工作效率，专门建立了覆盖市区两级水务部门的电子政务系统。
水务工作公益性强，公权力大，公众关注度高。水务局组建以来，以服务全局、造福社会为己任，不断提高自身素质能力，水务管理服务能力实现三提高。
一是行政管理效能得到不断提高。特别是实施“三分开”改革，政府从直接管企业、管具体事务中解脱出来。“瘦身”后的水务管理部门轻装上阵，集中精力抓大事，一心一意谋发展。市水务部门进一步加强了行业基础资源的整合、行业规划规范的制定、重大课题研究和技术储备和对水务公共服务重大问题的研究，并为更好地履行行业管理职能、推进水务事业科学发展打下更加扎实的基础。
二是依法行政能力得到不断提高。伴随30年改革发展，上海水务的依法行政工作也走过了探索、实践、提高的历程。建局以来，按照中央依法治国的战略方针，围绕不断建立完善依法管水治水的法律保障体系，积极开展涉水立法调研，并组建水务业务受理中心和行政执法总队，依法履行水务行政许可和综合执法职能。组建3年来，受理中心共受理行政审批事项7256件，并做到了办结率、满意率两个100%；执法总队累计开展行政检查3235次，查处案件1828件。专项执法与综合执法、严格执法与文明执法相结合，有力地维护了上海水事秩序。
三是服务社会能力得到新提高。水务行业社会性、公益性、服务性强。建局以来，水务局坚持以服务社会为己任，以群众满意为标准，以精神文明建设和政风行风建设为抓手，把立党为公、执政为民的施政理念不断转化为用心服务、擦亮窗口的具体实践。市水务局在全市政风评比中连续两年取得第三名的好成绩；供水行业在全市文明行业评比中实现“四连冠”，在全市“夏令热线”服务社会满意度测评中，连续两年被评为全市第一名，并在行风测评中，连续三年取得全市第一名，获得“免检”殊荣。全系统有近80个单位被评为局级以上文明单位，基层有300多个一线服务单位被评为星级文明窗口；各个行业都形成有各自特色的服务品牌，每个单位都培养具有较高社会知名度的服务明星，并涌现出一大批全国和上海市劳动模范，培育了“小郭热线”“根章热线”等一大批具有较高社会公信力的品牌热线，在社会公众面前进一步树起了良好的上海水务形象。
水利兴天下定，仓廪实百业兴。回首30年治水历程，上海水务在改革中发展，在发展中壮大。展望未来，上海水务任重而道远。在中央和市委、市政府的正确领导下，在科学发展观的指引下，上海水务将再接再厉，继续坚持改革与创新，一定会谱写出水让城市更美丽、水让生活更美好、水让社会更和谐的新篇章！
